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政府与官员共同分赃？ ──评中国政府反腐奇招“一二三工程” 何清涟 中国的状况，真是应了美国哈佛大学教授费正清的一句名言：中国是记者的天堂，统计学家的地狱。这个“天堂”之意，是指记者可以在中国发现无穷无尽的新闻题材。最近，中国各大媒体狂热推荐的反腐新招“一二三工程”（全称为“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”，）又得让外国记者们跟着忙乎一阵，发表各种沾得上边或者毫不沾边的“分析预测”。 不过，笔者认为，“一二三工程”不但不是反腐败的创新，反而展现了中国政府在反腐败问题上已经智穷力竭。 是猫聪明，还是硕鼠更聪明？ 这样一个上百人参与并修改了36遍的“反腐秘籍”，其实并没多少新意。逐项分析，就会发现有些是中国政府近年来在一些地方试行过的，有些则是清王朝的故智。比如开设退赃的全国性公开帐号一举，就是深圳五六年前曾经试行过的反腐举措，当时叫做“廉政帐号”，鼓励贪官们匿名退款。但据说开设半年多后，只收到过两笔赃款，一笔350元（人民币），一笔只有200多元。贪官们似乎深谙中国共产党多年来牢狱里那套“坦白从严”，说得越多，治罪越重，所以深圳市南山区公安局局长彭虎，因贪污被逮时，根据自己办案经验，坚持不吐任何办案者未掌握的情况，最后只能落实50多万元赃款，其它赃款，只能得个“巨额财产来源不明罪”（最高量刑是5年）。落网者尚且如此，未落网者自然更存侥幸之心，这“廉政帐号”自然也就无疾而终。 所谓“存款实名制”，中国早在1998年就开始推行，这一制度要求中国公民到银行存款必须提供身份证，以供查验。而贪官们也自然有高招对付，不过是将家里远支近亲包括保姆的身份证全部用上，有些借来的身份证就乾脆由贪官家人代为保管，使用起来极其方便，于是很多乡间老妇与农村来的小保姆都成了名义上的数百万富翁。一般而言，这些贪官的亲戚多有求于这些官员，只要官员本人没出事，谁也不敢黑了他的钱，所以政府本意是想钓鱼，但无奈鱼很聪明，通过“存款实名制”暴露的贪官竟然几乎没有。 家庭财产申报制度也已经用立法的形式于1996年出炉，并先在北京深圳等地试行，但结果是官员们人人隐匿财产，政府也无法查纠隐匿者，因为法不责众，走走过场罢了。至于奖励举报者50％，当然是出于“重赏之下必有勇夫”的考虑，问题在于，中国的贪官污吏早就结成一张张巨大的利益网络，举报者饱受打击，最后被弄得家破人亡者不在少数。更何况，“外部人”不了解内情，据风闻检举往往难以查实，而“内部人”如果不发生分赃不匀之事，又有谁愿意检举？而这一反腐秘籍没写到的还有各地反贪机构正在实行的一招，即办案者可以按案值提成（如深圳提成为25－30％）。那些拿着纳税人钱的检察人员，也因此只对那些案值大的贪污腐败案感兴趣，因为投入的人力物力差不多，但可以多赚钱。而那些案值小些的贪污腐败案则无人愿意经办，在富裕的广东省就是如此情况，一二百万元以下的贪贿案件即使有人检举，检察机关也不愿意立案，一些有心的检察官员则抓住把柄，伺机敲诈这些小贪污犯。 师清朝故智的退赃制度：窃贼手里强盗打劫 还有些措施则是两三百年前清王朝的故智。以俸养廉，有如清中叶兴起的“养廉银”制度与新加坡的“高薪养廉”。新加坡的高薪养廉顾名思义即可明白，而清代的“养廉银”今人多有不知，在此略加介绍。清代完纳田赋用银子，因散碎银子成色不一，且铸成成色一致的官银有损耗，称之为“火耗”或“耗羡”，因此官府在征收田赋时要加征“火耗银”，这就成了官吏们营私舞弊之渊薮，有的每两正赋之外加至三四钱，有的加至五六钱，发展至后来，甚至成了税轻耗重。雍正皇帝考虑到当时官员俸禄低这一特点，体谅下属，将各种贪污腐败的陋规合法化，创设“养廉银”制度，一是将原来全部被地方官吏侵吞的耗羡银提解归公，上交藩库；二是将各省归公之后的耗羡银的大部份拨给各级官员养家糊口之用，称之为“养廉银”，时为雍正十年。但历史证明，“养廉银”制度将官员们的灰色收入变白之后，却并没有养出清官廉吏，贪腐之风日炽，用雍正皇帝恨恨不已时的话来说：“贪官污吏，杀不胜杀”。 退赃则有如清乾隆时期推行的“议罪银”制度，等等。雍正帝之子乾隆皇帝统治中期，为了满足日渐庞大的开支，乾隆开始创设“议罪银”（又称“自行议罪银”、“罚银”与“罚款”）制度，各省总督巡抚因过失、犯罪而交纳的议罪银少则万两，多则数十万两，一般解交内务府广储司，成为天子私库。这一制度开设以来，涉及官员之多，银两数额之大，对当时宫廷财政以及吏治败坏的影响均前所未有，负责为乾隆办理议罪银缴纳事项的和王申则因此中饱私囊，成为历史上罕见的巨贪。 议罪银制度之弊，从其实质来讲，是皇帝对银子都进了贪官污吏这些窃贼们的私囊严重不满，于是就利用手中操有生杀予夺大权，让窃贼们拿出部份来分赃，整个行动有如中国民谚所言，“窃贼手里强盗打劫”，其本意并不在于制止贪污腐败，而在于分赃。故当时就有官员上奏指陈：以缴银代替行政处份，让贪官得以逃避法律制裁，导致法纪败坏，大多数官吏的失职与不法行为得到包庇。巨额议罪银的缴纳，不仅有悖于养廉银的本意，而且成了地方督抚们勒派下属的借口，逼得少数不贪者也只有走上贪污一途。 每每读到这些层出不穷的贪腐新闻，连笔者都颇感惊讶：历史转了一圈之后，中国人总是又习惯地回到旧路上去。可以说，现代中国的贪贿形式在清朝都出现过，比如中国官场逢年过节送红包，以及利用生日送礼，在清朝的术语叫“三节两寿”。“三节”是指春节、端午和中秋，“两寿”是指官员自己和官员夫人的生日。现在领导干部出差（尤其是出国考察）收受的红包，在清朝谓之“程仪”。请官吏办事送的红包，在清朝称作“使费”。请中央各部批准什么东西，递上去的红包叫“部费”。还有今之“防暑费”、“降温费”等于清时的“冰敬”，今之“取暖费”等于清朝之“炭敬”，连同政府号称反腐败的措施都追摹清代故智。参与“一二三工程”这一国家级研究课题的人大都有“教授”“研究员”头衔，但官场官员们却未必精通史籍，这种今贪官追摹古贪官行事方式，难道真是中国的文化密码在起作用？ 退赃等于交纳“官位保险金”？ 再回到所谓“一二三”的“二”，即第二条规定。这条规定实际上等于让官员交钱买“官位保险”，不管你贪污了多少，只要交上“买路钱”，上峰就既往不究了。这不等于放纵权力抢钱么？其效果有清代的“议罪银”制度的实效在前，这里就不多说了。 第二条规则只在一种情况下有效，那就是假设官员们个个贪污腐败，“洪洞县里无好人”，个个都贪污，中央政府以此为前提，向地方官们勒索金钱，每人都得按官员职位高低，亦即官职本身的含金量向上峰交纳“官位保险金”。此措施实际上等于让贪污腐败合法化。说穿了，是政府看到贪官们肆意贪污而无法禁止，乾脆连政府起码的脸面与尊严都不要了，用这一方式确立政府与贪官共同分赃的机制。 对中国政府来说，困难在于他们虽然满身脓疮，但非得将自己的满身脓疮说成“艳如桃李，灿若春花”，社会主义制度具有资本主义无法比拟的优越性。“我们的干部队伍95％以上是好的与比较好的”，这一类自欺欺人的话如今虽然已经不再常提，但“中国共产党一心为人民，中央领导无比英明正确伟大”等类话语，却还是经常见诸《人民日报》等官方媒体与文件。所以中共政府绝对不肯承认贪污腐败是其行政体制运转磨合不可缺少的润滑油，因此之故，第二条也就不能硬性要求每个官员退赃，只能建立于官员们自觉自愿地退赃这一前提之上。 但问题在于，官员们在贪污之时就已经抱定一条宗旨：抓到我算我倒霉，没抓到就死不认账。再加上中国政府在《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中，明文规定凡巨额财产来源不明，不管金额多大，都只“处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部份予以追缴”。而贪污腐败案件则规定“五万元以上为重大案件”（考虑到中国动辄上千万的巨贪，这条标准真让人笑掉大牙），而重大案件的量刑标准则随机性很大，可以掉脑袋，所以贪官们早就精研法律，凡落网者，即使家里搜出数千万巨资，都只说记不清来源，反正按照法律，你判不了我死罪。所以中国官场有句话：“反贪不反贪污得多的，也不反长了眼的，就只反没有心眼的”。既然反贪机构本来就不知道谁贪污与否，为什么要自暴其罪，没病找病？ 更何况，深圳曾经行使过此高招，无功而返。又有什么理由认为深圳做不到的事情，在别处就能够做到？难道别处官员智商比深圳官员的智商低，容易上钩？可以说，第二条高招几乎没有考虑贪官们的基本心理与已经具有的丰富反侦查经验，相信其结果最多也只能重复深圳廉政帐号上的黑色幽默。 是纵容腐败参与分赃还是反腐？ 这一课题的负责人王明高认为：“反腐好比撒网捕鱼，关键是渔网必须没有漏洞，才能够捕得到鱼！”他还指出，现有的反腐方式，注重事后查处多于事前预防，出现问题之后，又简单依靠“堵”的办法来补漏洞，在现实中难以收到成效，必须以制度构建为根本。 上述话听起来不错，但实际条文却满不是那回事。上述一二三条没有一条是属于制度构建的内容，更谈不上事后反腐。政府“捕鱼”的要点，是想迫使贪官污吏在自己贪污的钱中切出一块来，交“官位保险金”罢了，根本与反腐的本义背道而驰。公众并非傻瓜，在网路上对“一二三工程”痛加詈骂者很多。看来，对这方案最满意的机构应该是中央纪律检查委员会与国家反贪污贿赂局了，试想想当年和王申富可敌国，经办“议罪银”这种肥差的油水还能少了？ 中国贪污腐败之风难以遏制，其真正原因在于一党专政，对权力缺乏任何有效的监督机制，所谓中纪委，反贪局，那都是中共自己监督自己的“同体监督”，加上中国的媒体受控，只能歌功颂德，不能稍揭逆鳞，政府对于“揭露社会主义阴暗面”的记者与媒体往往诬之以他罪而判以重刑。根据世界反腐经验来看，异体监督的效果优于同体监督，道理很简单，再好的外科大夫无法给自己动手术，再快的刀也砍不到自己的刀背上。这种“同体监督”的方式，已经被中共自己的政治实践证明是失败了，唯一的方法是通过政治民主化建立社会监督机制，即异体监督。异体监督的要点一是通过多党制轮流执政，二是新闻自由，让权力处于社会监督之下，舍此无他途。 这个“一二三工程”于国无益，于民无补，只是让反贪机构与政府又多了一条敛钱之途而已。 ____________________________________ 附“一二三工程”摘要： “一二三工程”名称之由来如下： 所谓“一”，指的是设立一个全国退赃的公开账号。退赃者可在全国任何一个县以上国有商业银行匿名退赃（也可由亲友代退）。退赃时，只需分栏目按“特种资金缴款单”（一式三联）上的时间、金额、来源三项填写，无需公开本人任何情况。 所谓“二”，指的是实行两项特别决定。一项是对在规定期限内，主动并如数退赃者，无论职级高低和问题大小，无论问题将来是否暴露，一律不给任何处份，一切待遇不变。第二项是对在规定期限内，拒不退赃或不如实退赃者，一旦案发，凡触犯刑律的，一律开除党籍、开除公职；一律按最高量刑标准处罚。 所谓“三”，指的是采取三条措施。一是在存款实名制的基础上，完善国家公职人员家庭财产申报登记制；二是提高国家公职人员待遇，以俸养廉；三是建立健全举报制度，最高奖励举报者50%的追缴赃款。(大纪元) (06/24/2004 23:58) |